על רקע הבחירות לראשות הממשלה, הצפויות להיערך ב-28 במרץ השנה, עולה הרושם כי לא רק בישראל הולך הנושא הכלכלי ותופס לו מקום של כבוד בשיח הציבורי, תוך שימת דגש על הויכוח הוותיק שניטש בין תומכי הגישה הליברלית לכלכלה, לתומכי הגישה הסוציאליסטית.
מקרה מיוחד שכזה, הוא נושא איכות הסביבה, שכאמור עבורו הקים האו"ם את סוכנות ה-UNEP בשנת 1972. הכישלונות הרבים של התוכניות הסביבתיות של האו"ם וסוכנויותיו בהובלת ה-UNEP, בראשם חוסר היכולת להביא לחתימת ארה"ב על אמנת קיוטו לצמצום פליטת גזי חממה לאטמוספרה, הביאו אף למצב בו מדינות החברות בארגונים שונים, מביאות לארגונים אלו נושאים הקשורים באיכות הסביבה, אף שנושאים סביבתיים אינם כלולים בתחומי העיסוק של אותם הארגונים.
הדוגמא הבולטת ביותר היא העיסוק של ארגון הסחר העולמי (ה-WTO), אשר נתפס בעיני אנשים רבים כארגון אנטי-ירוק, בנושאי איכות הסביבה.
התפתחות הדיון על סחר ואיכות הסביבה
הדיון על סחר ואיכות הסביבה אינו חדש. הקשר בין סחר להגנה סביבתית, שמורכב גם מהשפעת מדיניות סביבתית על סחר, כמו גם מהשפעת הסחר על הסביבה, היה מוכר כבר בתחילת שנות ה-70' של המאה הקודמת, אז עלתה דאגה בינלאומית, מההשפעה של הצמיחה הכלכלית על פיתוח חברתי והסביבה. דאגה זו הובילה לועידת שטוקהולם ב-1972 בנושא הסביבה.
תקופת GATT
במהלך השלב המקדים לוועידה, התבקשה מזכירות ארגון GATT לתרום את חלקה. המזכירות ערכה מחקר תחת הכותרת "פיקוח על זיהום תעשייתי וסחר בינלאומי". מחקר זה שיקף את דאגתם של פקידי סחר מכך שמדיניות כזו עשויה להפוך למכשול סחר, ולייצר סוג חדש של פרוטקציוניזם.
מנכ"ל GATT האיץ במדינות החברות לבחון את המשמעויות האפשריות של מדיניות סביבתית על סחר בינלאומי, ולאחר דיון הוצע לערוך בחינה מדוקדקת יותר של הנושא.
כבר בסיבוב טוקיו, אשר התקיים בין השנים 73'-79', עלתה שאלת ההגנה הסביבתית כמכשול סחר. בין השאר, עלתה קריאה לאי-אפליה בהכנת, אימוץ וקבלת תקנים וסטנדרטים טכניים, ושקיפותם. מדינות מתפתחות הביעו דאגה מכך שחומרים אסורים במדינות המפותחות בגלל נזק סביבתי, בריאותי או בטיחותי המשיכו להיות מיוצאים אליהן, ללא מידע מפורט על מהותם, מה שהקשה על הגבלת הסחר בהם.
במהלך סיבוב אורוגוואי (86'-93'), נעשו התאמות ושינויים שונים בקוד הסטנדרטים, אך במרכז העניין היה סכסוך הטונה בין ארה"ב למקסיקו, שהעלה שוב לכותרות את הקשר בין הגנה על הסביבה וסחר, כאשר ארה"ב הטילה אמברגו על יבוא טונה מקסיקנית לתחומיה, בשל נזק לאוכלוסיית הדולפינים במהלך דיג הטונה. בסופו של דבר, מקסיקו ערערה למוסדות GATT וזכתה בערעור. החלטה זו הביאה ביקורת חריפה מצד ארגונים סביבתיים, שחשו שחוקי הסחר היוו מכשול להגנה על הסביבה.
סחר וסביבה ב-WTO
לקראת תום סיבוב אורוגוואי, תשומת הלב הופנתה שוב לנושאים סביבתיים הקשורים בסחר, ולתפקיד ארגון הסחר העולמי החדש בנושא זה.
חברות ה-WTO הכירו בכך שקשריהן בתחום הסחר והפיתוח הכלכלי, צריכים להתקיים במטרה להעלות את רמת החיים תוך אפשרות לשימוש אופטימלי במשאבי העולם, בהתאם למטרות הפיתוח בר הקיימא, בחפשם להגן ולשמור על הסביבה, ולהגביר את האמצעים בהם נוקטים באופן תואם לצרכיהן ברמות השונות של הפיתוח הכלכלי.
במסגרת ה-WTO הוקמה הוועדה לסחר וסביבה (CTE). לוועדה זו ניתן מנדט רחב, במטרה לזהות את הקשר בין אמצעים לפיתוח הסחר, לבין אמצעים להגנה על הסביבה, במטרה להבין האם יש צורך לערוך שינויים במערכת הסחר המולטילטרלית.
בוועידה שפתחה את סיבוב דוחא, בשנת 2001, הוסכם לפתוח במו"מ על מספר נושאים הקשורים בסחר וסביבה. הדיונים אמורים להתקיים תחת ההנחות הבסיסיות שה-WTO אינו ארגון להגנה על הסביבה, אך חוקיו מספקים כר פעולה משמעותי להגנה על הסביבה, וכי יש להגביר את התיאום בין סחר להגנה על הסביבה.
מחקר שערך ה-WTO העלה שהמשך הורדת המחסומים לסחר בינלאומי דווקא עשוי להביא למצב בו כולם מרוויחים – הסחר העולמי, כמו גם הסביבה, מאחר וקידום הסחר מגביר את התחרות שמביאה לצריכת משאבים יעילה יותר, יש עלייה בנגישות למוצרים ושירותים הקשורים בסביבה בזכות ליברליזציה של השווקים, ויש תנאים טובים יותר לשיתוף פעולה בינלאומי בזכות התהליך המתמיד של המו"מ המולטילטרלי.
ארגון הסחר מול הסכמים סביבתיים
הבעיה מתחילה בכך שהסכמים מולטילטרליים סביבתיים (MEA) קובעים סנקציות בדמות מחסומי סחר, שעשויים להתנגש עם עקרון אי האפלייה של ה-WTO. אירוע כזה עלול להתרחש כאשר MEA מאשר סחר במוצר מסוים בין שתי חברות, אך אוסר אותו אל מול מדינות שאינן חברות (אך חברות ב-WTO).
כיום, היקף הבעיה אינו גדול כל כך, מאחר ומתוך כ-200 MEA הפועלים כיום, רק 20 מכילים דרכים שונות למגבלות על הסחר, דוגמת האמנה נגד סחר בזנים בסכנת הכחדה, פרוטוקול מונטריאול על פליטת גזי חממה, או אמנת באזל לפיקוח על תנועה חוצת גבולות של פסולת מסוכנת.
בסופו של דבר, עד היום לא הובא ל-WTO אף סכסוך הקשור בנושאי סחר שהופעלו על ידי MEA. אך יש לתת את הדעת למה שעלול להתרחש בעתיד, כפי שהבהיר הסכסוך בין צ'ילה למדינות אירופה בנוגע לדיג דג החרב, כאשר צ'ילה פנתה למועצת האו"ם ל חוק הים, והאירופים פנו ל-WTO. בסופו של דבר הצדדים הגיעו להסכמה ביניהם, אך מקרה זה מבהיר מדוע יש לקבוע כללים ברורים לפתרון התנגשויות מעין זו.
לכן ביקשו חברי WTO למצוא מסגרת משפטית המבוססת על החוק הבינלאומי, על מנת שאפשר יהיה לפתור מצבים בהם יש סתירה בין הגדרות ה-MEA לאלו של ה-WTO.
אמנת וינה משנת 1969 הוצעה כאפשרות לקבוע כיצד ה-WTO פועל מול MEA. העקרונות המשפטיים של Lex Specialis (ההסכם המומחה או המקצועי יותר גובר על הכללי), ו-Lex Posterior (ההסכם המאוחר יותר גובר על המוקדם), נובעים מהחוק הבינלאומי הציבורי, ויש הטוענים כי עקרונות אלו עשויים לסייע ל-WTO להגדיר את קשריו עם ה-MEA. אחרים גורסים כי יש צורך בבהירות משפטית רבה יותר.
כל המשאים ומתנים המולטילטרליים תלויים במידה מסוימת בהנהגה כלשהי, שתתניע ותביא לסיכום המו"מ. בשלבים הראשונים של המו"מ, המנהיג מביא שחקנים אחרים לשולחן הדיונים. עליו לנווט את התהליך כולו ולהביא לסגירתו של המו"מ. המנהיגים משתמשים בכוחם המשכנע לבניית קואליציה מנצחת מאחורי ההצעה שעל סדר היום.
בסיבובי השיחות של GATT, המעצמות הגדולות, בעיקר ארה"ב, שימשו כמנהיגות. הדינאמיקה של משחקי מעצמות, המערבים את ארה"ב, אירופה ויפאן, היו כוח מניע במו"מ. המנהיגות האמריקאית באה לידי ביטוי בסיבוב אורוגוואי, כאשר ארה"ב החליטה לא לשחק יותר כמנהיגה, וסיבוב השיחות הפך בעייתי לסיכום. באופן דומה, המחסור בהנהגה נחושה וחזקה תרם משמעותית לקושי להתחיל בסיבוב השיחות הראשון של ה-WTO. בשלב מאוחר יותר, ארה"ב ואירופה נטלו שוב את ההובלה וניסו לנתב את סדר היום של הארגון בהתאם לאינטרסים שלהן.
המו"מ על שינוי אקלימי נעדר הנהגה פוליטית חזקה של מעצמות גדולות באופן עקבי. ארה"ב לא רצתה לקדם מו"מ זה, והצעה אירופית להקמת סוכנות או"ם לנושאי סביבה ופיתוח נכשלה.
המחסור בהנהגה עשוי להסביר מדוע השיחות על שינויי האקלים נמשכות זמן כה רב, ותוצאותיהן כה זעומות. נקודת השיא של המו"מ הסביבתי עד כה היה פרוטוקול קיוטו, שכלל התחייבויות מצומצמות ביותר מצד המדינות להפחית בשיעור די קטן את פליטת גזי החממה שלהן.
ניתן לראות בפרוטוקול קיוטו הצלחה יחסית, מאחר והייתה זו הפעם הראשונה בה קבוצה יחסית גדולה של מדינות נטלה על עצמה מחויבויות כובלות על מנת להתחיל סוף סוף לעשות משהו נגד התופעה של ההתחממות הגלובלית, לאחר תהליך ארוך ביותר של שיחות.
במקרה של פרוטוקול קיוטו, התחליף למנהיג פוליטי היה הקהילה המדעית, או פשוט הידע המדעי שהצטבר על שינויי האקלים, כגורם מדרבן במו"מ.
אם נשליך מן התפיסה שהציג רוברט קגן במאמרו "כוח וחולשה", על פיה במערכת עולמית חד-קוטבית, כזו בה אנו חיים כיום, ההגמון יכול לעשות כרצונו מבחינה צבאית, אל כר הפעילות האזרחי, נבין בדיוק מדוע אותה נקודת שיא בפעילות סוכנות האו"ם לאיכות הסביבה, מהווה למעשה תעודת עניות.
אמנם בסופו של דבר הושג פרוטוקול, אך יש לזכור שמלבד חבלי הלידה הקשים שלו, המעצמה הגדולה בעולם, ואחת המזהמות העיקריות, עדיין לא חתמה עליו. המעצמה העולמית עושה כרצונה, ופועלת על פי האינטרסים שלה בלבד, בלי שלהחלטה על הפרוטוקול תהיה כל יכולת לכפות עליה לעשות זאת.
סוגיה זו מערפלת מושגים כגון עוצמה קשה מול עוצמה רכה במערכת הבינלאומית. כל פעילות האו"ם וסוכנויות כגון UNEP, מבוססת על עוצמה רכה – הרעיון של החלטות משותפות של החברות בארגון, ללא כפייה – והנה ניתן לראות בדוגמא זו, כי ללא עוצמה קשה שתתחרה בעוצמתו של ההגמון, לא ניתן לכפות עליו דבר בו הוא אינו מעוניין. ההגמון הוא המכתיב את הערכים לחיקוי, והוא זה המפעיל את העוצמה, בין אם היא רכה או קשה. כמו כן, ממקרה זה עולה הרושם, שאם ההגמון אינו מעוניין, לא ניתן להשתמש אף בערכים אותם הוא הכתיב מלכתחילה כדי לשכנעו, ומכאן שהעוצמה הרכה לא פועלת בכיוון ההפוך במקרה זה.
לעומת זאת, סקירת הסכסוכים העולים לפאנל ה-WTO לשם יישובם, מראה מקרים לא מעטים בהם ארה"ב קיבלה את הדין, ונאלצה לפעול בניגוד לאינטרסים שלה.
בנושאי סחר, ארה"ב מטיפה לפתיחת הגבולות לסחר בינלאומי חופשי, ולמעשה כל קיומו של ה-WTO נובע מעוצמתה של ארה"ב לשכנע את רוב המדינות שארגון שכזה יפעל לטובתן (לא פלא שהארגון הוקם רק לאחר קריסת בריה"מ וסיום המלחמה הקרה), אך במקרים מסוימים, בהם הסחר החופשי אינו פועל לטובתה של ארה"ב (חקלאות, טקסטיל וענפים עתירי עבודה אחרים), היא עושה מאמצים רבים לעכב התפתחות זו, אך בדרך כלל ללא הצלחה רבה.
מסתבר שארגון ה-WTO בכל זאת מביא תועלת רבה להגמון האמריקאי, ולכן הממשל אינו יכול להרשות לעצמו להתעלם מארגון זה, כפי שנעשה עם ה-UNEP.
מסיבה זו, ארגוני סביבה לא ממשלתיים, פונים היום ל-WTO בתביעה לאינטגרציה של נושאים סביבתיים בהסכמיו וחוקיו, בסיבוב הסחר הבא. בפועל, תביעתם נענית כבר כיום, למרות שבאחת הפסיקות המפורסמות של מנגנון יישוב הסכסוכים של ה-WTO במקרה הידוע כפסיקת שרימפס/צבי הים, עלה הרושם כי קיימת העדפה לסחר ולא לאיכות הסביבה.
במקרה זה, ארה"ב הפסיקה לרכוש שרימפס מתוצרת תאילנד, כביכול בתואנה שבתהליך הדיג במדינות דרום מזרח אסיה, נלכדים גם צבי ים, ואוכלוסייתם הולכת ומדלדלת במהירות. 4 מדינות (הודו, מלזיה, פקיסטן ותאילנד) הגישו תלונה ב-WTO, והארגונים הסביבתיים ציפו לניצחון אמריקני ולניצחון ההגנה על בעלי החיים והסביבה. הפסיקה בסופו של דבר הייתה נגד ארה"ב, מאחר ולמדינות אחרות, בעיקר בחצי הכדור המערבי, היא העניקה סיוע טכני וכלכלי וזמן מעבר ארוך יותר לציוד שאינו פוגע בצבים. בכך עברה ארה"ב על עקרון אי האפליה, וברור היה כי סירובה לרכוש שרימפס תאילנדי היה משיקולים של הגנה על כוח העבודה המקומי, ולא מטעמים סביבתיים. הפסיקה לא קבעה כי אין להגן על צבי הים, אלא יש לעשות זאת באופן שווה והוגן לכל. להיפך, הפאנל קבע במפורש שארה"ב יכולה להמשיך ולפעול להצלת צבי הים.
בעקבות מקרים כאלו ואחרים, הארגונים הסביבתיים מצד אחד רואים ב-WTO ארגון אנטי-ירוק, אך מצד שני מבינים שמעבר להצהרות הכלליות של ה-WTO על דאגה לסביבה, משולבים נושאים סביבתיים גם בהסכמים ספציפיים, דוגמת ההיתר להעניק סובסידיות לצורך הגנה על הסביבה, והתחשבות בנושאים אלו גם בהסכמים הנוגעים לתקנים של מוצרים. בפסיקה אחרת, הותר על כנו חרם על מכירת מוצרי אזבסט על בסיס העובדה שהסכמי ה-WTO נותנים עדיפות לבריאות ובטיחות על פני סחר.
מסיבות אלו, החלו פעילים סביבתיים לפעול על מנת "לדחוף" נושאים סביבתיים ל-WTO. דוגמא בולטת לכך היא שמחתו של יורגן טריטן, השר הגרמני לאיכות הסביבה לאור הצלחתו להכניס נושאים סביבתיים לסיבוב השיחות הנוכחי של ארגון הסחר העולמי. במקביל, הוא מציע להפוך את UNEP, אותה סוכנות או"ם ותיקה, לארגון סביבתי עולמי, על מנת לחזקה ולהציב אל מול ה-WTO כוח שקול, שאינו קיים כיום.
מכאן עולה הרושם, כי בעולמם של הארגונים הבינלאומיים הבין-ממשלתיים, והלא-ממשלתיים גם יחד, ישנה היררכיה, ולמעשה קיימת מערכת חד קוטבית עולמית, בה מושלים ארגוני הסחר וארגונים כלכליים אחרים (ארגון הסחר העולמי, קרן המטבע והבנק העולמי) הנתפסים כמייצגים את האינטרסים של ההגמון במערכת החד קוטבית, וכדי לקדם נושאים נוספים, המתנגשים עם האינטרסים של ארגונים אלו, יש ליצור עוצמה בידי ארגונים מתחרים.
מעניין שמסקנה זו נראית ברורה, על אף שכאמור עדיין לא התרחש בפועל מקרה בו התנגשו עקרונות ארגון סביבתי בעל יכולת הטלת סנקציות כלכליות, לבין חוקי ארגון הסחר העולמי, ועליונותו של ארגון הסחר מעולם לא הוכחה.
נהפוך הוא, ארגון הסחר הקפיד עד כה להבהיר כי הוא לא רואה עצמו עליון להחלטות של גופים סביבתיים, ודווקא ההגמון אינו תמיד זוכה בהחלטות הארגון.
המעניין הוא שה-WTO מצליח לגרום למעצמה החזקה והבלעדית לציית ללא מערכת כפייה כוחנית, אלא אך ורק על ידי הרווח שרואה ארה"ב לנגד עיניה בכך שהיא חברה בארגון. ארגון הסחר מצליח להפעיל עוצמתו הרכה על ארה"ב, על מנת שלא תפר את עקרונותיו, ותפעל לפיהם.
האם קיימת דרך על פיה יכול היה גם UNEP להביא את ארה"ב לציית לפרוטוקול קיוטו, או לחילופין, לכל הצעה אחרת הנוגדת את האינטרסים האמריקנים?
להערכתי, מאחר ואת האינטרסים הכלכליים (אשר מהם נובעים גם הסביבתיים) האמריקנים מגדירים גופי לחץ ספציפיים המייצגים בדרך כלל חלק קטן מאוכלוסיית ארה"ב, UNEP יכול לפעול בשיטת ה"סוס הטרויאני" ולפנות ישירות לאוכלוסיית ארה"ב, על מנת ליצור דעת קהל אוהדת למטרותיו בקרב אזרחי ארה"ב.
אין הכוונה לפעול במטרה שאזרחי ארה"ב יפעילו לחץ על הממשל, אלא למצוא את הנקודה הרכה בבטן האמריקנית – הצרכנות. שכנוע הציבור האמריקני כי מוצרים ידידותיים לסביבה הם טובים יותר גם לו כצרכן, יתחיל הצרכן לחפש תוית המעידה על הגנה על הסביבה – מוצרי קוסמטיקה אשר לא נוסו על בעלי חיים, או תרסיסים שאינם פוגעים באוזון הם כבר דבר שבשגרה.
עובדת היותם ידידותיים לסביבה הפכה אותם דווקא לבעלי יתרון תחרותי בשוק, ובעלי המפעלים מבינים שכדאי להם להיות ידידותיים לסביבה (למרות שלכאורה האינטרס הראשוני שלהם היה דווקא לזהם או לפגוע בבעלי חיים), מכיוון שהאלטרנטיבה היא להפסיד בתחרות על ליבו של הצרכן ולפשוט את הרגל בסופו של דבר.
מלבד הדוגמאות שניתנו, ישנה התקדמות דומה גם בנושאים של תנאי העסקה למשל, כאשר צרכנים רבים מבקשים לרכוש מוצרים שהורכבו מחומרי גלם שנרכשו בתהליך סחר הוגן, שלא הועסקו ילדים בייצורם וכו'. תחום האחריות החברתית בעסקים, הכולל נושאי תעסוקה, סביבה, פיתוח בר קיימא, הוא פתח הכניסה של סוכנויות האו"ם לחברה האמריקנית, ודרכה שינוי תפיסת האינטרסים האמריקנים, ללא צורך בהשפעה ישירה על הממשל עצמו.
הסוגיה הבינלאומית אשר נידונה בסקירה זו הינה סבוכה לניתוח. בעיקר משום שעיסוקה במתח הקיים סביב התנגשות שעדיין לא התרחשה, בין עקרונות של ארגון סביבתי מטעם האו"ם, לבין חוקיו של ארגון בינלאומי חיצוני לאו"ם.
בחרתי להראות שני ארגונים בינלאומיים, אשר קיימת חפיפה מסוימת בתחומי פעילותם, אך התמודדות שונה של כל אחד מהם עם מבנה המערכת הבינלאומית, מביא לתוצאות שונות מבחינת הצלחת הארגונים להתמודד עם מלאכתם.
נראה כי הצלחת ה-WTO בכך שהפך למוקד עשייה משמעותי בנושאי סביבה, למרות המנדט המעורפל שיש לו לעסוק בנושאים אלו, מעידה בעיקר על כישלון UNEP לקדם את האג'נדה הסביבתית שלו, בעיקר בשל רגישות גבוהה להגמוניה של שחקן יחיד וחזק במערכת הבינלאומית. בעיה זו גורמת לסוכנות האו"ם לא להיות מסוגלת להביא החלטות לידי ביצוע ויישום.
סוכנויות האו"ם במידה רבה, אינן נהנות מלגיטימציה מצד מדינות רבות, מאחר והן נתפסות כבובה המשרתת את האינטרסים האמריקאים במקרה הרע, ובמקרה הטוב פשוט כארגון חסר יכולת לתפקד אם ארה"ב אינה חפצה ביקרו. לכן הן משליכות יהבן על ארגון אשר הוכיח את עצמו כמסוגל לפעול באופן עצמאי, גם אם הפעולה נוגדת אינטרסים אמריקאים.
הלגיטימציה הבינלאומית לפעול בנושאים שונים ורחבים (כאמור, תחומי פעילות ה-WTO החלו להתרחב גם לנושאי תנאי העסקה וזכויות יוצרים) אשר כלולים במנדט של סוכנויות או"ם שונות, עוברת לארגונים הנהנים מלגיטימציה רבה יותר מזו של האו"ם.
לטעמי, המפריד בין האו"ם כיום, להפיכתו לארגון הזוכה ללגיטימציה מצד החברות בו, המסוגל להוציא לפועל את החלטותיו, לכפות אותן על החברות המתנגדות להן ולפעול באופן עצמאי (גם אם לא באופן מלא, מכיוון שהוא עדיין זקוק למימון אמריקני משמעותי), כפי שקופי ענאן מבקש במאמרו, הוא העובדה כי למדינות רבות, ובוודאי לחזקות שבהן, לא ברור כיום מה הוא הרווח העומד בצידה של חברות בארגון.
כפי שלארה"ב ברור שכדאי לה להיות חברה ב-WTO, לעמוד בתנאי החברות ולקיים את דבר הארגון, כך על האו"ם להגדיר מערכת תמריצים אשר תבהיר מדוע כדאי לציית להחלטות המתקבלות בו. ולא, האו"ם ייוותר ארגון עקר וחסר זכות קיום.
לקריאה נוספת ולמקורות:
רוברט קגן, "כוח וחולשה", תכלת 15 (2003) עמ' 39-70.
Annan, K. Foreign Affairs, In Larger Freedom: Decision Time at the UN, NY: May/Jun 2005, Vol. 83, Iss. 3, pg. 63.
Sjöstedt, G. Negotiation on Trade and the Environment, Variation in the Multilateral Approach. In Kremenyuk, V. A. (ed.), (2002), International Negotiation: Analysis, Aproaches, Issues.(p' 370-371). San Francisco, CA : Jossey Bass.
Trittin, J. Global Environmental Politics, The role of the Nation State in International Environmental Policy, 4.1 (2004) 23-28.
Environment Backgrounder: Trade and Environment at the WTO: Background document, Available At [Online]:
http://www.wto.org/English/tratop_e/envir_e/envir_backgrnd_e/contents_e.htm (4.3.2006).
.jpg)
