האו"ם - ארגון לא אפקטיבי

מזכ"ל האו"ם קופי אנאן, מנתח במאמרו In Larger Freedom: Decision time at the UN, את האיומים הנשקפים למדינות העולם במאה ה-21, וקושר את אותן סכנות אחת בשנייה – הטרור קשור בהפצת הנשק הגרעיני, בעוני ובמחלות בכל העולם. לדידו, הפיתרון ההולם לבעיות אלו, יכול להימצא רק באמצעות שיתוף פעולה בינלאומי.

אך עם זאת, מוצא המזכ"ל, שהאו"ם במבנהו ואופן תפקודו הנוכחיים מתקשה לתת את המענה הדרוש לבעיות הגלובליות. המכשירים הבינלאומיים הקיימים כיום, אינם מספיקים להבטיח שהזכויות המוקנות לכל אדם באשר הוא, אכן נשמרות בפועל, וכי יש צורך ברפורמות משמעותיות לחיזוק הרלוונטיות, האפקטיביות והאחריות של הארגון. הוא מציע שינויים מבניים במועצת הביטחון, ובמזכירות האו"ם.

מר אנאן קורא למנהיגי העולם לחזק את הביטחון הקולקטיבי, לגבש אסטרטגיה גלובלית לפיתוח, לקדם את זכויות האזרח והדמוקרטיה בכל המדינות, ולהקים מערכות שיבטיחו שהתחייבויות אלו מתורגמות למעשים.

הוא ממליץ על גיבוש אמנה בינלאומית נגד טרור לסוגיו השונים (מה שלא הצליחו לעשות עד כה 12 אמנות אחרות שגיבש האו"ם בנושא), תוהה בנוגע לעתיד האמנה על אי הפצת נשק גרעיני (NPT), מציע לחזק את כוחה של הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית בכל הנוגע לפיקוח, ולהגביל את נגישותם של גורמים שאינם מדינתיים לחומרים מסוכנים.

כמו כן הוא ממליץ על הקמת גוף בינלאומי חדש – מועצה לבניית שלום, שבה יגובשו אסטרטגיות ומדיניות, ויועברו משאבים במטרה לתאם את פעילות בניית השלום בעולם כולו. כל אלו, לדבריו, הינן פעולות מניעה שהעולם צריך לקיים, אך במידה ואלו נכשלות, האו"ם צריך לדעת להפעיל גם כוח.

אנאן מציין במאמרו אמנות, הסכמים, אסטרטגיות, תוכניות, פורומים בינלאומיים ועוד צורות אחרות של הסכמה בינלאומית על נושאים ספציפיים, כדרך לפתרון הבעיות. אך הוא אינו מתייחס לבעיות אקוטיות אחרות, הנובעות ממבנה האו"ם ומאופן פעולתו – כיצד מתמודדים עם הפגיעה באמינות האו"ם ושליחיו? כיצד יוצרים תמריצים אמיתיים, שיבהירו למדינות כי כדאי לשתף פעולה? כיצד יוצרים כוח הרתעה שיפעל לא רק על המדינות הקטנות והחלשות, אלא גם על הגדולות והעשירות?

ארגון בינלאומי אחר, אשר מצליח באופן יחסי להתמודד עם בעיות אלו, הוא ארגון הסחר העולמי, WTO. מדובר בארגון בינלאומי אשר כולל 150 מדינות חברות (נכון לאתמול, עם הצטרפותה של טונגה לארגון) ועוד מעל 30 מדינות במעמד של משקיפות.

אמנם בקרב הציבור קיים דימוי של ה-WTO כארגון שבו המדינות העשירות והמפותחות מכתיבות למדינות העניות, ודרכו למעשה מושלות בהן ללא צורך בכוחות מזוינים, אך בפועל ניתן לראות כי 32 מתוך 50 המדינות הלא מפותחות ברשימת האו"ם הצטרפו לארגון הסחר העולמי, וכי במוקד הנושאים הנידונים בימים אלו ממש בועידת הסחר בהונג קונג, נמצאים החקלאות והטקסטיל, אותם נושאים אשר ניסו המדינות העשירות להותיר בחוץ ללא הצלחה. עקרון הקונצנזוס על פיו מתקבלות ההחלטות ב-WTO, הינו גורם חשוב באיזון הכוח במערכת קבלת ההחלטות בארגון זה.

ב-WTO קיימת ההבנה כי ההסכמים הבינלאומיים הטובים ביותר אינם שווים הרבה, אם אין דרך לאכוף את ההתחייבויות שהמדינות החברות נטלו על עצמן. מנגנון אפקטיבי ליישוב סכסוכים מעלה את הערך המעשי של המחויבויות של המדינות החברות.

יישוב סכסוכים באופן מובנה וקצוב בזמן הוא חשוב. הדבר מסייע למנוע השפעות מזיקות של קונפליקטים בינלאומיים לא פתורים, ולהקל על חוסר האיזון שבין שחקנים חזקים וחלשים בכך שהסכסוכים נפתרים על בסיס חוקים יותר מאשר על בסיס עוצמה הקובעת את התוצאה הסופית.

מטרת מנגנון זה היא לספק ביטחון למערכת הסחר המולטילטרלית, ולהפוך אותה לצפויה יותר. המנגנון מצליח לאכוף את חוקיו לא רק על מדינות, אלא דרכן גם על גורמים פנים מדינתיים (חברות פרטיות למשל), המהוות את הנתח העיקרי של הסחר הבינלאומי. את החלטות המנגנון יש ליישם באופן מיידי, תחת צל האיום של סנקציות בסחר שיוטלו על מי שלא יעשה כן.

העובדה כי בארגון האו"ם לא קיים מנגנון אפקטיבי שכזה, היא המעיבה על האפשרות כי הרפורמות השונות שמציע אנאן, יצליחו במלואן.

למרות אזכור הצורך בשימוש בכוח לעיתים, קשה לאו"ם לאכוף את דרישותיו מן המדינות החברות. האמנה לאי הפצת נשק גרעיני שהזכיר, ויכולות הפיקוח של הסוכנות לאנרגיה אטומית, הן מוגבלות ביותר בלשון המעטה.

מדינות חתומות על האמנה עושות כרצונן, או פורשות ממנה, ללא תגובה תקיפה וחריפה מצד המדינות האחרות.

יכולת הפיקוח האמיתית על נגישות קבוצות טרור לנשק גרעיני כמעט ולא קיימת, במקרה שהמדינה המארחת קבוצות אלו אינה מעוניינת לשתף פעולה עם הקהילה הבינלאומית.

כמו כן, לא חסרות דוגמאות לחוסר היכולת של האו"ם לאכוף את עקרונותיו על המדינות החזקות. הדוגמא הבולטת לכך, היא סירובה של ארה"ב לחתום על אמנת קיוטו, הנוגעת בזיהום סביבתי, וחוסר היכולת לאלץ אותה לעשות זאת.

לא בכדי, מדינות רבות מביאות ל-WTO נושאים, אשר האו"ם הקים לפני שנים רבות סוכנויות לטיפול בהם, ביניהם נושאים סביבתיים, נושאי זכויות יוצרים, ונושאים של יחסי עבודה, אף שהקשר הישיר בין נושאים אלו לתחומי העיסוק המקוריים בהם נועד ה-WTO לטפל אינו חזק במיוחד. כל זאת נעשה מתוקף ההבנה כי ל-WTO יכולת טובה יותר מזו של האו"ם לטפל בנושאים שונים.

על ראשי האו"ם להבין כי כל היוזמות, ההסכמים וועידות הפסגה, כל האסטרטגיות המשותפות, וההתחייבויות של ראשי המדינות, לא יצליחו לפתור את אותן בעיות הרות גורל שמזכיר אנאן, ללא אמון של המדינות החברות במנגנונים של קבלת ההחלטות, וללא מערכת יישוב סכסוכים אמינה שתסייע לפתור את בעיות הפנימיות של הארגון ללא משוא פנים.

ארגון האומות המאוחדות חייב לפתח תמריצים למדינות לשתף פעולה (בדיוק כפי שלמרות שה-WTO הוא ארגון שההצטרפות אליו נעשית בהתנדבות, עדיין רוב מדינות העולם בחרו להצטרף אליו, מכיוון שהאינטרס שבהצטרפות היה ברור להן), אך יחד עם זאת, הוא צריך להבהיר למדינות העולם את המחיר שבהצטרפות, ולהגדיר תנאים להצטרפות לארגון.

טענתו של מזכ"ל האו"ם כי אין ברירה אלא לקבל לשורותיו מדינות לא דמוקרטיות, למרות שהבסיס לקיומו של הארגון, והטענה המרכזית שלו בנוגע לזכויות השמורות לכל אדם באשר הוא נובעים מקיומו של משטר דמוקרטי בכל המדינות החברות, מהווה סתירה שאי אפשר ליישב, והיא אבן נגף בתדמית הארגון.

הגדרת הדמוקרטיה כתנאי מקדים והכרחי לחברות באו"ם, עשויה להגביר את המכנה המשותף בתפיסת העולם של המדינות החברות, ולקדם את שיתוף הפעולה. זה עשוי להיות צעד ראשון בשיפור המנגנונים הבינלאומיים של האו"ם.

ברגע שמדינות יבינו כי כדאי להן להצטרף לאו"ם, בזכות מערכת התמריצים שהאו"ם צריך לפתח, וכי הן חייבות לעמוד בתנאים מסוימים כדי להצטרף לארגון זה, יקל על מציאת הפתרונות והדרך לאכוף אותם בפועל.